【聚焦热点】PPP项目全方位解析（内附政策汇总）
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PPP全方位解析
兔子君导读
不知道大家有没有发现，每次进入中华人民共和国国家发展和改革委员会官网的时候，“PPP”一直是热门搜索的第一个词汇，这也侧面反映出国家及人民对PPP项目的重视，本篇兔子君给大家带来一篇PPP项目全方位解析，让我们一起来看看吧。
一. PPP到底是什么？
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
二.什么项目可以采用PPP的模式呢？
一般来说，一个国家的基础设施项目，具有规模大、收益周期长等特点，采用 PPP 模式的比较多。根据城市基础设施的行业性质及用途，具体来说常见的有以下七个方面：
在这些大型的基础设施建设中，PPP模式主要目的在于通过商业化和私营化的运营使基础设施的建设和服务效率提高，也可以补充基础设施建设资金的不足，减轻政府的财政压力。
三.PPP模式类型
结合我国的国情，我们在研究PPP模式的时候一般将其分为三大类：外包类、特许经营类及私有化类。每一个大的类型下面，我们又有不同的项目实现形式。
四.参与主体
为了保障社会大众和政府的权益，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，承接人要满足下面六条：
1、投资人要有良好的信用与信誉；
2、具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验；
3、资金充足，具有较强的财务与融资能力；
4、专业知识与技术力量雄厚；
5、设备配置等要素实力良好，要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源；
6、质量安全管理体系完善，近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故。
五、PPP模式运作的基本流程
(一)前期准备
1、项目发起
（1）组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；
（2）制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;
（3）根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。
2、项目准备
（1） 聘请顾问团队;
（2）编写项目协议;
（3）开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);
（4）前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；
（5）设计项目主要商业原则；
（6）财务分析，编制财务模型;
（7）确定投资人比选方式和原则；
（8）组织相关单位讨论方案;
（9）实施方案公示和报批。
在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。
聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。
组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。
(二)项目招投标实施阶段
1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件;落实建设内容分工、投资范围;研究和编制项目协议等法律文件;落实招标条件；
2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判；
3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。
(三)项目实施阶段
1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发；
2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。
(四)合同终结阶段
1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量；
2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。
六、政策支持
1、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
积极稳妥做好项目示范工作，确定示范项目范围。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
2、《国务院关于加强地方政府性债管理的意见》(国发[2014]43号)
推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
3、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）
地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
4、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)
推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。
5、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)
（1）本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
（2）部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。
（3）定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
（4）开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
（5）项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择。
风险分配基本框架：原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
项目运作方式：主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
（6）合同体系：主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
（7）项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。
（8）项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审。
兔子君建议大家好好看看这个操作指南，内容丰富。
6、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)
合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
操作模式选择：
（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
7、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)
高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。
本通知中有PPP项目合同指南（试行），需要的亲可前往下载查看。
8、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）
9、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）
10、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）
11、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）
特许经营项目实施方案应当包括以下内容：项目名称；项目实施机构；项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；投资回报、价格及其测算；可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；特许经营协议框架草案及特许经营期限；特许经营者应当具备的条件及选择方式；政府承诺和保障；特许经营期限届满后资产处置方式；应当明确的其他事项。
12、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金 [2015]166号）
综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。各级财政部门可依托互联网通过分级授权，在信息管理平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能;在信息发布平台上发布PPP项目相关信息，分享PPP有关政策规定、动态信息和项目案例。
13、《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号)
对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。
对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。
PPP项目以奖代补政策自2016年起施行，执行期限暂定3年。
14、《PPP 物有所值评价指引（试行） 》的通知（财金 [2015]167号）
15、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作 （PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）
稳妥有序推进PPP工作；进一步加强协调配合；扎实做好PPP项目前期工作；建立完善合理的投资回报机制；着力提高PPP项目融资效率；强化监督管理；加强PPP项目信息公开。
16、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）
进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。
在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。
17、《政府和社会资本合作项目财管理暂行办法》（财金 [2016]92 [2016]92 [2016]92号）
18、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知(发改投资[2016]2231号)
适用范围：按照国务院确定的部门职责分工，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
实施方式：政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。
对于第六部分政策支持，一些文件中的重点内容兔子君已经给大家摘抄于此，某些特定方向的文件兔子君没有摘抄，需要查看的朋友请自行百度前往查看。下篇中兔子君也会对所有政策做一个深入的解读，尽请关注。
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